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中国油气行颐魅政策革新偏向

日期：2015-04-07

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　　摘要：近年随着我国情况法制体系、监管体系和经济政策体系的基本建成，我国形成了包括执法、规则和相关划定在内的多条理的油气情况执法体系，油气行业的情况监管越发严格。
　　目今，我国能源资源约束日益加剧，生态情况问题突出，提高能源效率、减少污染物排放、确保能源宁静的压力进一步加大，能源生长面临一系列新问题、新挑战。从现在起到2020年，是我国全面建成小康社会的要害时期，为包管经济社会快速生长，石油天然气等能源消费仍需增加，因而这些挑战不但仍将保存，有的还会加剧，由此带来的情况压力将更趋严峻。只有坚持“节约、清洁、宁静”的战略目标，才华加速构建清洁、高效、宁静、可连续的现代油气治理体系，越发注重油气行业的生态情况�；�。
　　一我国油气行业情况政策体系开端形成
　　石油和天然气是经济社会生长的重要基础性能源，石油天然气行业是我国经济的重要组成部分。近年来，随着我国情况法制体系、监管体系和经济政策体系的基本形成，油气行业的情况法治建设和经济政策制定取得了长足进展。
　　1. 形成了以宪法为依据的包括执法、规则和相关划定在内的多条理油气情况执法体系
　　我国陆上石油天然气情况执法体系以宪法为基础依据，已开端构建了一套较为完整的执规律则体系，主要包括：情况�；ぶ捶ā⑶榭鲇跋炱兰壑捶ḿ捌涫凳┫冈�，行政规则和地方性规则，国家标准和规范（例如污染排放和控制标准、情况监测要领标准、清洁生产标准、情况质量标准），部分规章、地方性规章和情况标准（例如地方污染排放和控制标准、地方情况质量标准）以及我国缔结或加入的与情况�；び泄氐墓侍踉�。
　　宪法对我国生态情况�；ぬ岢隽讼嘤Φ闹捶ㄔ际�。《中华人民共和国宪法》（2004修订本）划定：石油天然气等矿藏属国家所有，国家卖力包管自然资源的合理利用；禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源；一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地；国家�；ず透纳粕钋榭龊蜕榭�，防治污染和其他公害。
　　以宪法为依据，国家制定了多部涉及石油天然气开发情况�；さ闹垂媛稍�，主要包括《情况�；しā贰ⅰ洞笃廴痉乐畏ā贰ⅰ豆烫宸衔镂廴厩榭龇乐畏ā贰ⅰ肚榭鲈肷廴痉乐畏ā贰ⅰ端廴痉乐畏ā贰ⅰ肚榭鲇跋炱兰鄯ā贰ⅰ兑吧锉；しā返戎捶ê汀端廴痉乐畏ㄊ凳┫冈颉贰ⅰ端良岢址ㄊ凳┫冈颉返仁凳┫冈�，以及《建设项目情况�；ぶ卫硖趵贰ⅰ杜盼鄯颜魇帐褂弥卫硖趵贰ⅰ逗恿髦卫硖趵贰ⅰ痘九┨锉；ぬ趵贰ⅰ毒拔锩で趵贰ⅰ段Ｏ栈纺仓卫硖趵返刃姓嬖�。
　　在宪法和情况�；は喙刂垂媛稍虻闹傅枷�，有些�。ㄗ灾吻⒅毕绞校┢揪萃獾氐氖导是榭�，陆续公布了相关的地方性石油勘探开发情况�；す嬖�，例如《山东省陆上石油勘探开发情况�；ぬ趵罚�1994）、《甘肃省石油勘探开爆发态情况�；ぬ趵罚�2010）、《黑龙江省石油天然气勘探开发情况�；ぬ趵罚�2010）、《辽宁省石油勘探开发情况�；ぶ卫硖趵罚�2011）和《新疆维吾尔自治区煤炭石油天然气开发情况�；ぬ趵罚�2014）等。
　　一些对石油天然气勘探开发情况问题比较重视的地方（例如甘肃庆阳市和新疆塔都会）的情况�；ぶ鞴懿糠�，还制定了较为系统的地方部分规章，主要涉及石油天然气勘探开发建设项目治理、建设用地、情况治理、情况敏感区�；ぁ⑺试粗卫砗突指葱约苹确矫�。
　　另外，作为世界情况�；ず椭卫淼闹匾槌刹糠�，我国签署了《生物多样性条约》、《控制危险废物越境转移及其处理巴塞尔条约》、《联合国气候变革框架条约》、《京都议定书》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》、《�；こ粞醪阄材商踉肌返裙是榭霰；ぬ踉�，并允许遵守其中的有关划定。
　　2. 我国情况监管制度基本建成，油气行业的情况监管越发严格
　　涉及油气行业情况监管的我国情况监管制度体系主要包括执法中明确划定的九项基本制度，即“老三项”、“新五项”以及“污染物总量控制制度”。其中，“老三项”制度包括“三同时”制度、排污收费制度和情况影响评价制度，“新五项”制度包括排污许可证制度、限期治理制度、集中控制制度、综合整治定量考核制度和目标责任制度。别的，情况�；しɑ够饲榭鲇爰苹⑶榭黾嗖狻⑶榭霰曜家约扒榭鲎纯龉ǖ雀飨钪贫�。
　　3. 我国情况经济政策日益完善，对油气行业的影响不绝加大
　　从1984年《资源税条例（草案）》施行开始，资源税在我国开征已有30多年的历史，其间有关资源税革新的探讨从未间断。1993年国务院制定的《中华人民共和国资源税暂行条例》不但为征收资源税提供了税法依据，并且也是中国第一个比较全面的资源税规则。
　　2014年10月制定的《关于调解原油、天然气资源税有关政策的通知》（财税〔2014〕73号）划定，原油、天然气矿产资源赔偿费费率降为零，相应将资源税适用税率由5%提高至6%。国家还同时制定了自2014年12月起煤炭资源税从价计征以及全面清理涉及煤炭、原油、天然气的收费基金等政策。
　　制品油消费税是以提高油品价格来控制消费总量、勉励节约用油、推进节能减排的税收政策。1994年分税制革新时，制品油消费税仅涵盖汽油、柴油两个税目，后经不绝调解和完善，于2009年1月1日起实行的《关于实施制品油价格和税费革新的通知》（国发〔2008〕37号）确定了现行的对汽油、柴油、航空煤油（暂缓征收）、石脑油、溶剂油、润滑油及燃料油七个子目征税及其税额。现行制品油消费税纳税人为在我国境内生产、委托加工和进口制品油的单位；纳税环节在生产（包括委托加工和进口）环节；计征方法为从量定额计征。
　　排污收费是迄今我国情况政策体系中最为重要的一项情况经济政策，其专款专用关于强化企业污染治理能力起到了重要作用。2013年，我国排污收费资金总额抵达200多亿元。同时，广东、江苏等省市开展了排污费革新，江西、湖北、湖南和甘肃省的重点都会开展了针对二氧化硫和废水征收的情况税试点。
　　2007年以来，国家设置了主要污染物减排专项资金、中央农村情况�；ぷㄏ钭式鸬�8项环保专项资金政策。约莫十个省市开展了流域生态赔偿试点和实践，并在流域综合治理和地方污染减排事情中开始显现效果；国家针对草原牧民实施生态赔偿政策和海洋污染赔偿试点，国家发改委牵头开展生态赔偿立法等，生态赔偿政策获得了较高的重视。燃煤发电机组脱硫上网电价按0.015元/千瓦时补贴的政策以及高耗能行业差别电价政策的实施，有助于增进节能减排事情的有效实施。
　　二构建以法治为基础、经济政策为焦点的油气行业情况政策体系
　　为增进石油天然气工业健康、可连续生长，必须尽快健全和完善情况法制、情况经济政策体系以及相应的包管步伐。
　　1. 深化石油天然气领域情况法制体系建设
　　油气行业要建立健全以《石油天然气法》为焦点，以油气专项法为支撑的完整的执法框架体系，其中包括制订或修订《天然气中下游治理条例》、《石油天然气开采情况�；ぬ趵贰ⅰ逗Ｑ笫吞烊黄艿辣；ぬ趵返刃姓嬖�，重点完善基础设施建设和运营治理、储备、宁静预警与应急、宁静生产和生态效益赔偿、情况�；さ戎捶ㄖ贫�。
　　其中，《石油天然气开采情况�；ぬ趵芬允吞烊黄芍械奈廴痉乐渭苹⑶榭鲇跋炱兰邸⑴盼坌砜伞⒆昃阂约胺掀⒎纤陀卸酒宓慕幽纱怼⒃肷刂啤⒎派湓粗卫怼⑶榭黾嗖狻⒊昱盼邸⑽廴臼鹿实挠贝淼确矫孀鞒鲎呕�。
　　2. 深化油气行业情况监管革新，推进市场监管制度化、规范化、程序化
　�。�1）增强政府监管
　　一是完善标准和规范。加速完善石油天然气开发、运输、储配等环节的情况监管技术标准和规范，完善包括战略情况影响评价、计划情况影响评价和石油天然气开发、运输、储配建设项目动态情况影响评价在内的情况影响评价制度。
　　二是强化石油天然气开发的全历程监管。增强对石油天然气开发的全历程监管，在事前、事中、事后三个阶段均应严格监管。事前监管主要针对石油天然气开发前的计划和准备事情，从源头上杜绝情况危害。
　　例如，企业或作颐魅者在体例石油天然气开发计划的同时，必须体例石油天然气情况影响报告书，并提出为制止、减轻种种污染影响拟接纳的情况�；げ椒�；要求企业在开发运动开始前建立当田主要情况指标的基线（例如地下水水质、地表水质、空气质量等）并在开发期间连续监测；钻井位置选择需基于详细的地质条件视察，并尽量避开人口浓厚区、生态情况�；で�，尽量减少对土地的破坏并高效利用土地，尽量就近利用外地基础设施，减少铺设新门路并减少设施用地。
　　事中监管主要针对石油天然气钻探、完井、开采及后续生产历程。例如，要求作颐魅者在各环节都要满足情况监管的种种标准和规范，接纳高效、绿色、循环的技术，包管环保和宁静；要求作颐魅者具备防治情况污染的应急能力并制定应急预案，配备处理污染的设施等。事后监管主要针对石油天然气开发引发的恒久危害进行评估。石油天然气开发所引发的情况影响有时在监管前期和监管历程中不易被发明和掌握，在生产阶段结束后需对地下水、地表水、土壤、空气等情况状况进行剖析，并与开发前基准进行比照，评估石油天然气开发情况影响。
　　三是注重中游管网环节的环保监管。在管道建设时期，严格审查管道工程的勘察设计者、供应商、承包商的资质。在管道工程勘察设计、供应、施工历程中，严格监督执行国家有关情况政策、执法、规则及技术标准�？蒲а≡窆芟�，修建管道宁静�；ど枋�，从源头上排除管道的情况隐患。卖力油气输送的企业应设置情况治理机构，配置与治理内容相适应的人力和装备，逐级建立情况治理网络，完善各级情况责任制。
　�。�2）强化企业环保责任
　　一是建立健全情况监督治理机构和制度。企业须建立情况治理委员会和情况治理部分，配备相应的治理人员，并且要建立一整套情况监督治理制度（包括情况责任制度、教育培训制度以及设备治理制度、奖惩制度、应急治理制度等）。
　　二是明确情况职责，健全情况责任制。企业应建立健全以岗位责任制为主要内容，以主要卖力人为中枢的情况责任体系，明确情况主要卖力人、各职能部分和从业人员的情况责任制度，形成健全的情况监管责任体系。
　　三是建立健全隐患排查制度，增强应急预案机制。企业须对生产历程中的重点环节、重点部位和重点设备进行不间断的情况隐患排查，并对排查出的情况隐患进行专业的评估、分级，做到事前治理和源头控制。须建立严格的隐患信息报送制度，规范隐患治理事情；关于突发情况状况，须有一个有效的应急组织机构和一套完善的应急预案，并在平时有计划地组织应急演练事情。
　�。�3）推进信息果真
　　信息果真与社会监管应贯串石油天然气生产、输送和利用的全历程。政府部分应对企业信息果真和民众相同事情进行有效的指导和监督。
　　首先，应力推企业信息果真事情，果真、老实地解释生产、输送和利用历程中可能保存的情况和健康危害及企业将如何应对这些危害。
　　其次，政府应实时、准确地宣布情况监测数据。
　　再次，应把与开发所在地居民的相同融入开发的各个阶段，使居民对相关的挑战、危害和利益有清楚的了解。
　　落实《关于目今情况信息果真重点事情安排的通知》，实时果真情况质量监测、建设项目情况影响评价信息、情况违法案件及查处、主要污染物总量减排数据、重点减排项目和减排工程建设进展等情况信息，主动向社会通报情况状况、重要政策步伐和突发情况事件及其应急处理信息。
　　3. 深化情况经济政策体系建设，构建油气行业可连续生长的情况�；こばЩ�
　�。�1）加速资源税费革新
　　资源税革新应以增进自然资源合理开发利用、生态情况�；ぁ⒓铀僮渖し椒ㄎ勘�，分三阶段、从六方面逐步推进，即2015-2016年开端完善资源税体系，2017-2018年基本完善资源税体系，2019-2020年基本实现资源税革新目标，明确资源税定位，确定合理税负水平，扩大征收规模，完善计征方法，完善资源性产品价格形成机制，完善相关配套步伐。
　�。�2）推进制品油消费税革新
　　我国经济生长与资源情况的矛盾日益突出，节能减排事情任务艰巨，征收制品油消费税的目的在于增进节能减排。在完善现行税制的基础上，建议接纳多环节征收计划，推进制品油消费税革新。
　�。�3）建立和完善情况税和碳交易政策体系
　　情况税直接针对种种倒运于生态情况的行为进行征收，也称为独立情况税，一般包括污染物排放税、污染产品税、碳税等。其中，污染物排放税是对污染物（例如废气、污水和固体废物等）排放征收的情况税种；污染产品税是对有潜在污染的产品（例如能源燃料、机动车、臭氧损耗物质、化肥农药、含磷洗涤用品、汞镉电池等）征收的情况税种；碳税是对爆发二氧化碳的石油、天然气等化石燃料征收的情况税种。
　　在碳交易方面，从久远来看，我国要建立一个强制性、笼罩经济整体、一二级市场健全、与国际市场接轨的全国性市场，充分发挥市场机制在优化配置种种节能减排资源中的决定性作用，从而抵达以最小本钱实现最大减排的效果。在碳税方面，要加速推进碳税立法事情，未来可以考虑碳税与碳交易结合使用，发挥组合政策的作用，同时对积极接纳技术减排和接纳二氧化碳并抵达一定标准的企业给予减免税优惠。
　　加速推进“情况费改税”和污染排放税立法事情，将现行排污收费的征收工具全部纳入污染排放税的征税规模，实行排污收费制度的全面革新。进一步完善节能减排税收政策，建立和完善生态赔偿机制，探索建立绿色税收体系。
　　三未来情况政策体系革新将对我国油气行业爆发深远的影响
　　情况政策体系革新将从主要用行政步伐�；で榭鲎湮酆显擞弥捶ā⒕谩⒓际鹾托胍男姓椒ソ饩銮榭霰；の侍�，探索出以法治为基础、经济政策为焦点的解决油气行业情况问题最有效、最能形生长效机制的步伐，以增进环保技术立异、增强市场竞争力、降低情况治理本钱与行政监控本钱，包管国家能源宁静和经济社会的可连续生长。
　　1. 增进油气企业增强社会责任感，提升软实力
　　未来情况政策体系革新，一定要求企业从更广泛的民众利益和社会生长的角度统筹考虑问题，自觉接受社会和民众的监督，通过履行社会责任，塑造和展现企业有益于民众健康、有益于情况�；ぁ⒂幸嬗谏缁嵘さ牧己眯蜗�。中国石油企业作为关系国计民生的重要基础性主干企业，在履行经济责任和政治责任的同时，今后将越发全面地履行好企业的社会责任和环保责任，树立起卖力任至公司的良好社会形象。
　　2. 增进油气企业施行绿色低碳生长战略，重视绿色生长
　　绿色生长，是党的“十八大”报告中提出建设美丽中国的重要内容。未来情况政策体系革新，一定会对各主体特别是油气企业形成正确的引导，使其朝着绿色生长的偏向前进。重点是加速实施碧水蓝天专项行动，抓好责任落实，确保项目不拖后、不落空；加速实施能效倍增计划，剖析落实年度计划，增强监督检查；加速地热、生物质能源等清洁能源生长，抓好碳资产治理，积极加入碳交易，实现碳资产价值。
　　3. 增进油气企业生长方法不绝转型升级
　　未来情况政策体系革新，力图通过调控利益相关者情况行为的私人本钱和社会本钱之间的差别消除利益相关者情况行为的外部性，实现情况资源的公正使用。例如，提高资源税税率的目的在于借助经济杠杆的作用，通过资源税负增加爆发的向下传导机制，促使工业链从上游到下游进行相应的利益调解，爆发一定的正面利益。总体的税价联动效应，就是从工业链的上游到中下游、从开发环节到制造领域普遍提高集约化水平，减少粗放型生产，从而加速转变石油企业的生长方法。
　　4. 增进油气企业立异生长，全力提高生长质量和效益
　　未来情况政策体系革新，力图通过情况税收、财务、金融等方面政策的调解，增进油气企业通过立异生长，提高生长质量和效益。
　　一方面，增进油气企业通过工业立异和商业模式立异，调解工业结构、产品结构和市场结构。上游领域，可通过商业模式立异，以合资相助勘探开发等方法，提高勘探乐成率、储量动用率，调解储量产量结构，增加天然气等清洁能源资源储量，实现高效勘探开发，做晴天然气资源、市场、管网设施的战略结构，推进工业链优质生长。炼油领域，可通过工业模式立异，立足老企业革新，调解装置结构，淘汰落后产能，解决高质量油品数量缺乏的问题，多生产优质环保产品。
　　另一方面，增进科技立异，在天然气增储上产、增加重质油加工手段、推进化工原料和产品结构调解、节能环保、战略性新兴工业等领域，集中力量突破一批重大概害技术。增强新产品、新技术开发的体制机制立异，推进研发、设计、生产和营销等联合攻关，在新产品、新技术开发上走出一条新路。（原载《国际石油经济》，其他作者为郭焦锋）

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